87號令24問（一）

編者按：本月起，修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部第87號令，以下簡稱87號令）正式施行。針對87號令在執(zhí)行中可能遇到的困惑，本報特梳理出部分重點問題，邀請87號令起草組成員、上海市政府采購中心副主任徐舟以及上海市財政局政府采購管理處副處長王周歡解答，以饗讀者。

1.87號令第四條明確，省級人民政府可確定分別適用于本行政區(qū)域不同層級的公開招標數(shù)額標準。如何理解這一規(guī)定？   

徐舟：關(guān)于公開招標數(shù)額標準，《政府采購法》有著明確的規(guī)定。即其第二十七條“采購人采購貨物或者服務(wù)應當采用公開招標方式的，其具體數(shù)額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務(wù)院規(guī)定；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定……”

87號令第四條對此作了一些延伸，明確“屬于地方預算的政府采購項目，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級公開招標數(shù)額標準?！睂Ρ取墩少彿ā返诙邨l可以看出，屬于中央預算的政府采購項目，其公開招標數(shù)額標準的規(guī)定沒有變化；屬于地方預算的政府采購項目，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級的公開招標數(shù)額標準。

那么，87號令第四條有哪些具體含義呢？

第一，它遵循了《政府采購法》的規(guī)定，明確屬于地方預算的政府采購項目，公開招標數(shù)額標準的制定主體不能變，必須是省級人民政府。

不知道大家注意到?jīng)]有，公開招標數(shù)額標準的制定權(quán)限與集中采購目錄和采購限額標準的制定權(quán)限是有所區(qū)別的。根據(jù)《政府采購法》第七條和第八條，屬于地方預算的政府采購項目，集采目錄和分散采購的限額標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定并公布。所以，實踐中，很多地方都是由省級財政部門制定，再報省政府公布，或者直接由省級財政部門制定并公布。為什么公開招標數(shù)額標準權(quán)限沒有下放，沒有授權(quán)機構(gòu)，而是要求必須由省級政府規(guī)定呢？可見，從法律制定者的角度看，公開招標數(shù)額標準更為重要。個人認為，可能有兩個原因：其一，集采目錄和限額標準一般會一到兩年定期調(diào)整，而公開招標數(shù)額標準相對穩(wěn)定；其二，政府采購貨物服務(wù)公開招標數(shù)額標準的制定還要考慮到與工程招標規(guī)模標準的協(xié)調(diào)性?！墩袠送稑朔ā芳捌鋵嵤l例規(guī)定，依法必須進行招標的工程建設(shè)項目的具體范圍和規(guī)模標準，由國務(wù)院發(fā)展改革部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報國務(wù)院批準后施行。

第二，87號令在確定公開招標數(shù)額標準方面雖未突破《政府采購法》的既有規(guī)定，但作了一定的延伸。

按照我們對《政府采購法》第二十七條的理解，一般而言，一個省級行政區(qū)域內(nèi)僅有一個公開招標數(shù)額標準。但是，從實踐來看，由于中國幅員遼闊，橫向的不同地區(qū)之間、縱向的不同層級之間，經(jīng)濟發(fā)展和財政收支情況差異較大，如果一個省級行政區(qū)域內(nèi)實行一個統(tǒng)一的公開招標數(shù)額標準，可能會導致不同層級之間公開招標方式運用的不平衡。因此，87號令從基層政府采購工作實際需要出發(fā)，對此作了一定的引申，明確地方可以分級設(shè)定公開招標數(shù)額標準，即省本級、設(shè)區(qū)的市級和縣級可以有不同的公開招標數(shù)額標準。但需要注意的是，同一省級行政區(qū)域內(nèi)不同的市或者不同的縣又實行不同的標準，這是不允許的。也就是說，同一個省級行政區(qū)域內(nèi)，最多只能有省本級、設(shè)區(qū)的市級和縣級這三個公開招標數(shù)額標準。

87號令作出這樣的規(guī)定，既是考慮到地方政府采購工作的實際需要，同時也是兼顧公開招標數(shù)額標準的社會接受便利性。公開招標數(shù)額標準相對統(tǒng)一，更有利于相關(guān)各方尤其是廣大潛在投標人了解、掌握和監(jiān)督。假如同一個省的兩個相鄰的縣，公開招標數(shù)額標準都不一樣，供應商參加這個縣的政府采購活動是一個標準，參加另一個縣的則是另一個標準，那是相當麻煩的。

第三，在確定公開招標數(shù)額標準方面，還應注意政府采購改革的一個新導向——淡化“一招就靈”“公開招標最規(guī)范”等固有意識，倡導根據(jù)項目采購需求、特點和效率等要求合理適用各種采購方式。

《政府采購法》第二十六條明確，公開招標應作為政府采購的主要采購方式。這一規(guī)定是在我國政府采購改革實踐還很不充分的情況下，出于當時“節(jié)資反腐”的時代背景而制定的。在以往的實踐中，一些地方的公開招標數(shù)額標準是“沒有最低、只有更低”。為了確保公開招標作為政府采購的主要采購方式，有些縣的公開招標數(shù)額標準只有10萬元，甚至還有幾萬元的。公開招標所占的比例非常高，如果按照項目采購金額來統(tǒng)計，至少80%的都是公開招標項目。即使按照采購項目數(shù)量來說，這個比例也很高，占60%以上。毫無疑問，公開招標成了第一大采購方式。有些項目明明不適合公開招標，但只要達到數(shù)額標準，就必須公開招標；有些項目明明不需要公開招標，但大家都認為公開招標最規(guī)范、最保險，主動要求公開招標。從國際上看，美國、歐盟等公共采購中，公開招標所占的比例遠沒有我們高，他們有些是10%左右，高一些的約為30%。我國公開招標占比過高，帶來了采購成本問題、采購效率問題以及采購效果問題等一系列問題。近幾年來，監(jiān)管部門已經(jīng)意識到了這一點。大家可以看到，《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）已有意淡化單純以采購預算金額大小確定采購方式的導向，不再強調(diào)“公開招標應作為主要的采購方式”，而是提出根據(jù)項目采購需求的實際情況和各種采購方式的法定適用情形，批準采用公開招標以外的其他采購方式。雖然因為受制于上位法，《條例》能夠自由發(fā)揮的空間有限，但是，《條例》關(guān)于采購方式適用的這一改革導向是十分明確的。今后，地方在貫徹落實87號令的本條規(guī)定、確定公開招標數(shù)額標準時，最好能順應《條例》和87號令所明確的這一改革導向，數(shù)額不宜定得過低。

另外，在實際操作中，采購人、采購代理機構(gòu)也應有所擔當，有些項目依法可以采用非公開招標方式，或者根據(jù)項目特點不宜采用公開招標方式的，應該依法選擇一種最適合的采購方式，需要報批的就報批，而不一定非要公開招標。當然，我們也不能反著來，應當公開招標的項目不公開招標。

2.一些既有貨物又有服務(wù)的混合項目，該怎么界定項目屬性？

徐舟：關(guān)于混合項目如何確定項目屬性問題，是87號令起草過程中討論的一個重點。大家可以看到，18號令修訂征求意見稿中的規(guī)定和最終出臺的87號令是不一樣的。

征求意見稿第六條明確，“同一招標項目中含有貨物、服務(wù)不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定項目屬性?！?span lang="EN-US">87號令第七條則規(guī)定，“采購人應當按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項目實施的原則確定?！?

界定項目屬性的目的是明確項目采購過程的法律適用問題。隨著《政府采購法》和《招標投標法》兩法實施條例的頒布和實施，政府采購工程項目的概念、范圍及其法律適用問題已經(jīng)解決。而貨物和服務(wù)項目在法律適用方面的真正區(qū)別主要有兩個，其一是價格分值的比例，其二是可能涉及如何計算供應商家數(shù)，也就是87號令第三十一條規(guī)定的提供相同品牌產(chǎn)品的不同投標人參加同一合同項下投標，如何計算供應商家數(shù)的問題。除了這兩點，貨物和服務(wù)項目在招標投標法律適用上并無什么區(qū)別。

以占項目資金比例最高的采購對象來確定項目屬性，其優(yōu)點是標準明確，可操作性強；不利之處則是，一些項目的實施效果可能會跟采購人的預期有偏差。以信息系統(tǒng)集成項目為例，這類項目既有硬件，也有軟件，大多是貨物所占的比例高于服務(wù)，除非是一些偏重軟件開發(fā)的項目。如果按照征求意見稿的規(guī)定定性，這類項目應屬于貨物類，價格分值的占比為30分以上。但如果歸為服務(wù)類，價格分值的占比為10分以上。當然，價格分值越高，投標人選設(shè)備、選產(chǎn)品的時候，肯定會選偏經(jīng)濟型的，不會選那種偏貴但性能較好的設(shè)備和產(chǎn)品，這樣一來，采購人可能就不樂意了。

前面我曾經(jīng)介紹過，87號令修訂的一個重要指導思想和亮點就是，更加注重政府采購制度的實施效果，注重采購人對自身正當權(quán)益的合理關(guān)切。落實到具體制度設(shè)計和條款表述上，就是我們不能總想著怎么盡可能做到規(guī)范，而不考慮項目的實際采購效果。因此，后來我們起草小組提出了另一個建議：既然財政部已經(jīng)制定了《政府采購品目分類目錄》，那么，就按照這個品目分類目錄來確定采購項目的屬性。不過，按照分類目錄，有些項目的屬性仍然比較模糊，難以確定，怎么辦？那就定一個原則，讓采購人根據(jù)實際情況，按照有利于項目實施的原則來確定。什么叫“按照有利于采購項目實施的原則確定”？其實這一規(guī)定的本質(zhì)就是還權(quán)于采購人。如果采購人不怕麻煩，而且具備相應的管理能力和專業(yè)能力，就可以對前述信息系統(tǒng)集成項目按照貨物進行招標，為了最大程度地節(jié)約資金，甚至還可以將集成項目中的服務(wù)器、交換機、存儲等主要設(shè)備拉出來一項項分別采購，然后再招集成商提供集成服務(wù)。如果采購人覺得沒有那么多精力，擔心今后信息系統(tǒng)出現(xiàn)問題時硬件供應商和集成商相互扯皮、推諉，寧愿花錢購買服務(wù)，或者采購人希望在預算資金范圍內(nèi)盡可能地提高項目質(zhì)量和水平，那就將其作為一個服務(wù)項目來整體發(fā)包。

3.為什么允許設(shè)定最高限價，卻不能設(shè)最低限價？

徐舟：招標限價可分為兩個方面，一個是“天花板”最高限價，還有一個是最低限價。87號令第十二條明確，采購人根據(jù)價格測算情況，可以在采購預算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價，但不得設(shè)定最低限價。

允許設(shè)定最高限價比較好理解，主要考慮到以下幾點：

第一，目前，預算管理周期是一個預算年度的，從申報項目預算到真正組織實施項目的周期比較長，少則幾個月，多的往往超過一年。有些項目標的的市場價格變動很快，在報預算時可能比較貴。比如，項目預算報了一百萬元，但真正到采購的時候，按照正常的市場價，七八十萬元就足夠了。這種情況下，可以在預算額度內(nèi)設(shè)一個最高限價。

第二，采購人的項目內(nèi)容可能發(fā)生了變化。比如，報預算時可能報了一個很大的項目，涉及的事項比較多。采購人經(jīng)過一段時間的沉淀和思考，可能對采購的具體內(nèi)容作了調(diào)整，精簡了一些內(nèi)容，不再需要那么多預算。

第三，因為政府采購項目的采購預算是公開的，對于一些市場競爭不充分、投標人往往只有三四家的項目，當市場行情已經(jīng)發(fā)生了變化或者采購內(nèi)容作了精簡的情況下，為了防止供應商緊貼著公開的項目預算報價，也有必要在預算額度內(nèi)另外再設(shè)定一個最高限價。

不過，最高限價不能“拍腦袋”設(shè)。87號令第十條要求，采購人應對采購標的的市場技術(shù)或者服務(wù)水平、供應、價格等情況進行市場調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標準等科學、合理地確定采購需求，進行價格測算。因此，設(shè)置最高限價，需要在充分的市場調(diào)研、合理的價格測算的基礎(chǔ)上進行。

為什么不能設(shè)投標最低限價？現(xiàn)在，社會輿論都在抨擊“低價中標”“惡性競爭”，設(shè)個最低限價不是挺好的嗎？實際上沒有那么簡單。對于低價惡性競爭問題，87號令有專門的條款予以解決（第五十五條、第六十條等）。而如果設(shè)定最低限價，以往實踐中曾有過這樣的做法，會產(chǎn)生一些問題。第一，采購人或者采購機構(gòu)可能會利用設(shè)置最低限價來控標。舉個極端的例子，采購預算為100萬元的項目，設(shè)定投標最低限價為99萬元。結(jié)果是什么？那就是所有投標人的價格分都趨同，這意味著什么？不言而喻。那些想憑自身實力公平競爭、尤其是靠價格取勝的供應商實際上就被排除在外了。所以，設(shè)定最低限價可能成為采購人或者采購代理機構(gòu)控標的一個工具。第二，有利于供應商圍標、串標。設(shè)定最低限價后，供應商價格博弈的區(qū)間進一步縮小，降低了圍標成本，或者說供應商圍標更加容易了。所以，87號令嚴格禁止設(shè)最低限價。

此外，還有一層考慮，公開招標的一個特點就是鼓勵充分競爭，競爭什么？87號令里是有體現(xiàn)的，一個是質(zhì)量競爭（87號令指的是廣義的質(zhì)量概念，包括產(chǎn)品、服務(wù)本身的質(zhì)量，供應商履約能力、售后服務(wù)質(zhì)量等），另一個就是價格競爭。如果公開招標不搞價格競爭，那還競爭什么？當然，87號令第五十五條所規(guī)定的“采用固定價格采購的項目”除外，這是特殊問題特殊處理的特例。我們的法律法規(guī)要通盤考慮各方面的問題，不能把這個問題解決了，又暴露了其他的問題，“按下葫蘆起了瓢”。今天的社會輿論集中在抨擊低價中標、惡性競爭，如果過幾天風向變了，回過頭來又批評高價中標、天價采購怎么辦呢？

有人可能擔心，不設(shè)最低限價，允許供應商就價格展開充分的競爭，那如何保證低價中標后的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)？這一擔心，恰恰表明以往政府采購管理操作中過于注重中間這一段采購過程的規(guī)范性，忽略了采購需求源頭管理和履約驗收“最后一公里”的問題。俗話說，“千做萬做，虧本不做”。以往供應商之所以敢于低價中標，就是在鉆我們制度和執(zhí)行操作的空子。如果我們的采購人、采購代理機構(gòu)能夠真正按照87號令的要求操作，編制的采購需求是完整的、明確的，同時在履約驗收環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，對不誠信履約的中標人依法追究其違約責任，那么，供應商還敢惡意低價競爭嗎？說句不好聽的，通過設(shè)定最低限價來防止低價中標，只是一種“簡單粗暴”的處理方式。

                                                                                                                              轉(zhuǎn)載  中國政府采購報

                                                                                                                                2017-10-30